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UniCredit Bank Austria Analyse Klimaschutz: Nutzen und Kosten notwendiger CO2‐Abgaben in Österreich

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Ohne verschärfte Maßnahmen und umfassenderer Bepreisung der Treibhausgasemissionen können die Klimaziele laut UniCredit Bank Austria-Analyse nicht erreicht werden. 2020 sind Emissionen pandemiebedingt um 7,7 Prozent gesunken, werden aber wieder ansteigen.

Um die aktuellen Klimaschutzziele, vor allem die Klimaneutralität bis 2040, in Österreich zu erreichen, sind noch erhebliche Investitionen und eine stärkere Bepreisung klimaschädlicher Brenn‐ und Treibstoffe erforderlich. In diesem Zusammenhang gibt die Verschärfung der europäischen Klimagesetze, die im Fit‐for‐55‐Paket im Juli 2021 von der EU‐Kommission vorgeschlagen wurden, zwar Anlass zum Optimismus. Europa soll bis 2050 der erste klimaneutrale Kontinent der Welt werden. 

Das neue Ziel, die Treibhausgasemissionen bis 2030 um 55 Prozent gegenüber 1990 zu verringern, bedeutet etwa eine Verdopplung des Klimaschutztempos im Vergleich zu den bisherigen Ambitionen. Aber der Knackpunkt liegt wohl darin, wie wirksame Maßnahmen zum Klimaschutz sowohl auf EU‐ als auch auf nationaler Ebene umgesetzt werden. „Beim Fit‐for‐55‐Paket handelt es sich vorerst nur um Vorschläge, die zum Teil, wie bei der Energiebesteuerung, sogar Einstimmigkeit im Rat erfordern. Damit werden viele der Maßnahmen erst ab 2023 und dann vermutlich nur abgeschwächt in Kraft treten. Vor allem bleibt eine nachhaltigere Energiebesteuerung auf EU‐Ebene von nationalen Maßnahmen abhängig“, sagt UniCredit Bank Austria Ökonom Günter Wolf. 

Klimaneutralität 2040 erfordert in Österreich Emissionseinsparungen von mehr als 10 Prozent im Jahr

Der Rückgang der Treibhausgasemissionen 2020 um 7,7 Prozent auf 74 Millionen Tonnen in Österreich war vor allem dem pandemiebedingten geringeren Energieverbrauch im Verkehr und der Industrie geschuldet. Einsparungen, die mit der raschen Konjunkturerholung 2021 wahrscheinlich größtenteils wieder ausgeglichen werden. Die Entwicklung zeigt, dass die im noch aktuellen österreichischen Klimaschutzgesetz vorgesehenen Einsparungsmechanismen ergänzt und nachgeschärft werden müssen, nicht nur aus Gründen des Klimaschutzes, sondern auch zur Vermeidung hoher Folgekosten, wenn die europäischen Ziele verfehlt werden. 

Damit Österreich das Fit‐for‐55‐Ziel erreicht, müssen die Treibhausgasemissionen der Sektoren, die nicht in den Emissionshandel eingebunden sind, von 47 Millionen Tonnen 2020 unter 30 Millionen Tonnen bis 2030 sinken. Wesentlich schwieriger wird es, die Klimaneutralität bis 2040 zu erreichen. Dafür müssten die Emissionen in den nächsten zwanzig Jahren im Durchschnitt um wenigstens 10 Prozent im Jahr reduziert werden, mehr als im Krisenjahr 2020 eingespart wurde. 

Auch unter der Annahme, dass der Pfad erreicht wird, bleiben 2040 noch circa 6 Millionen Tonnen Treibhausgase, die in Kohlenstoffsenken aufgenommen werden sollen. Laut Prognose des Umweltbundesamtes wird aber der CO2‐Abbau in Österreich nur mit dem Einsatz der bereits beschlossenen Klimaschutzmaßnahmen sogar zurückgehen, von minus 4,6 Millionen Tonnen 2019 auf unter 2 Millionen Tonnen 2040. Das EU‐Ziel einer klimaneutralen Land‐ und Forstwirtschaft der Gemeinschaft ab 2035 ist für Österreich kaum zu erreichen, nicht zuletzt, weil die Aufforstungsmöglichkeiten eines waldreichen Landes beschränkt sind. 

Ziele im Fit‐for‐55‐Paket und mögliche Probleme bei der Zielerreichung

Die Einsparungsziele für die Branchen, die in das europäische Emissionshandelssystem eingebunden sind, werden ab 2023 um mehr als die Hälfte angehoben. Bis 2030 sollen die Anlagen um 61 Prozent weniger Treibhausgase als noch 2005 emittieren. Dazu müssen die Emissionen in den nächsten Jahren um wenigstens 4 bis 5 Prozent im Jahr sinken. Im Vergleich dazu konnten die österreichischen Unternehmen im System ihre Emissionen bis 2020 nur um weniger als 2 Prozent im Jahr verringern, auf rund 27 Millionen Tonnen. 

Die neuen Zielvorgaben sind besonders für die Stahlhersteller und die Zementindustrie eine Herausforderung, nicht nur weil sie für den Großteil der Industrieemissionen verantwortlich sind (in Österreich in Summe für rund 17 Millionen Tonnen). Schwerwiegender ist die Tatsache, dass beide Branchen zwar ein Teil der Emissionen mit erneuerbaren Energiequellen und energieeffizienteren Produktionsmethoden abbauen können, für die prozessbedingten Emissionen zum Teil aber Verfahren brauchen, die sich noch im Forschungsstadium befinden. 

Etwa zwei Drittel aller Emissionen in Österreich beziehungsweise 47 Millionen Tonnen 2020 werden nicht vom Emissionshandelssystem erfasst. Davon stammt der Großteil aus der Verbrennung von Treibstoffen im Verkehr (etwa 21 Millionen Tonnen) und von Brennstoffen für die Beheizung und Kühlung von Gebäuden (rund 8 Millionen Tonnen). Um den Einsparungszielen bis 2030 näher zu kommen, wird im Fit‐for‐55‐Paket die Einrichtung eines neuen Emissionshandelssystems für die Bereiche Gebäude und Straßentransport ab 2025 vorgeschlagen. 
Unabhängig davon, ob die Preissignale in dem Bereich von einem Emissionshandelssystem oder nationalen CO2‐Abgaben kommen, braucht es zudem staatliche Maßnahmen, um die Dekarbonisierung der Bereiche zu unterstützen. Beispielsweise für den Ausbau der Ladeinfrastruktur und der Förderung emissionsfreier Kfz oder im Bereich der Gebäuderenovierung. 

Hier zielen die Klimaschutzmaßnahmen im Wesentlichen auf die thermische Sanierung des Wohnungsbestandes ab, die sich nur mit einer deutlichen Aufstockung der Fördermittel erreichen lässt. Der Wechsel zu effizienteren und emissionsärmeren Heizungssystemen ist eine Begleitmaßnahme, deren Umsetzung die CO2‐Bepreisung beschleunigen sollte. 

Verkehr spielt eine entscheidende Rolle

„Angesichts der wachsenden Gütertransportleistung, des hohen Mobilitätsbedürfnisses der Menschen und der Dominanz fossiler Fahrzeugantriebe stellt ein möglichst emissionsfreier Verkehrssektor wahrscheinlich die größte Herausforderung für den Klimaschutz dar“, sagt Wolf. Auch wenn der Übergang zu einem weitgehend elektrifizierten Fuhrpark gelingt und die benötigte Strommenge bereitgestellt werden kann, wird der Antriebswechsel zum Elektromotor sicher nicht ausreichen, um einen möglichst emissionsfreien Verkehr zu erreichen. Um die Attraktivität emissionsarmer Verkehrsmittel in Österreich nennenswert zu steigern, müsste nicht nur das Angebot an öffentlichen Verkehrsmitteln erheblich erweitert werden, sondern auch deutlich höhere Treibstoffpreise wären notwendig. 

Wie rasch die Haushalte und Unternehmen zu emissionsarmen Verkehrsmitteln oder Heizsystemen wechseln werden, hängt nicht nur von den Gesamtkosten, sondern auch von der Entwicklung der relativen Preise der Energieträger ab. Gemessen am Energiegehalt ist Strom in Österreich derzeit aufgrund der Netzentgelte und der Ökostromabgabe im Vergleich zu anderen Energieträgern deutlich teurer. Beispielsweise kostete 2020 eine Kilowattstunde elektrischer Energie einem Durchschnittshaushalt 22 Cent (bei einem Verbrauch von 2.500 bis 5.000 Kilowattstunden). Im Vergleich dazu mussten die Haushalte für Erdgas pro Kilowattstunde 6,5 Cent, für Heizöl 5,7 Cent und für Diesel auch nur 10,6 Cent bezahlen. Um klimafreundlichere Brennstoffe attraktiver zu machen, braucht es nicht nur ordnungsrechtliche Maßnahmen, wie die Verpflichtung Ölheizungen zu tauschen, sondern auch eine Änderung der Preisrelationen bei den Energieträgern.

Kostenbelastung privater Haushalte infolge höherer Energiepreise

Der verstärkte Einsatz weniger umweltschädlicher Energiequellen beziehungsweise der Versuch, externe Kosten klimaschädlicher Energieträger zu internalisieren, lösen unweigerlich wirtschaftliche Anpassungskosten aus und führen zu steigenden Energiepreisen. Während die Emissionen größerer Industriebetriebe und der Energiewirtschaft im Rahmen des Emissionshandelssystems längst bepreist werden, werden Haushalte, Gewerbebetriebe und der Dienstleistungssektor erst in den nächsten Jahren direkt mit steigenden Klimakosten konfrontiert. 

Voraussichtlich werden die Haushalte einen überdurchschnittlich hohen Anteil an den CO2‐Kosten tragen müssen. Einerseits werden die Unternehmen die Kosten wenn möglich an die Kunden weitergeben, andererseits sind die Haushalte für überdurchschnittlich viele Emissionen verantwortlich. In Summe können den privaten Haushalten in Österreich etwa 15 Millionen Tonnen Treibhausgasemissionen direkt zugerechnet werden, wovon etwas mehr als die Hälfte von Transportleistungen stammt, die von den Haushalten zum Großteil im Rahmen des motorisierten Individualverkehrs konsumiert werden. 

Die Belastung eines österreichischen „Durchschnittshaushaltes“ würde auch infolge einer CO2‐Abgabe in Höhe von 50 Euro pro Tonne Treibstoff moderat bleiben. Ohne den Mineralölsteuersatz zu verändern, würde sich 1 Liter Diesel in dem Fall um 15 Cent verteuern. Die Mehrkosten liegen kaum über der durchschnittlichen Schwankungsbreite der Dieselpreise in den vergangenen Jahren. Bei einem Verbrauch von 1.300 Liter Diesel pro Jahr und einem Preis von 1,1 Euro pro Liter würden die Gesamtkosten damit um 160 Euro beziehungsweise um 11 Prozent steigen. 

Aufgrund der geringen Preiselastizität der Treibstoffnachfrage wird eine CO2‐Abgabe von 50 Euro pro Tonne vermutlich auch keine nennenswerten Veränderungen der Verkehrsmittelwahl bei den Haushalten auslösen. Im Vergleich dazu würde ein CO2‐Preis von 50 Euro pro Tonne bei Heizöl und Erdgas die Energierechnung eines „Durchschnittshaushalts“ doch deutlich steigen lassen, um 15 Prozent beziehungsweise 22 Prozent (bezogen auf die durchschnittlichen Energiepreise 2020). Erdgas würde in dem Fall um 1,2 Cent pro Kilowattstunde teurer, Heizöl um 16 Cent pro Liter. 

Um den finanziellen Druck bei Privathaushalten und kleineren Unternehmen aufgrund höherer Energiepreise und notwendiger Investitionen in energieeffizientere Heiz‐ und Kühlsysteme, in Wärmedämmungen und in saubere Mobilität abzufedern, wurde auf EU‐Ebene der Klimasozialfonds vorgestellt. Aus dem EU‐Haushalt sollen über den Fonds im Zeitraum 2025 bis 2032 rund 72 Milliarden Euro bereitgestellt werden, wovon Österreich rund 644 Millionen Euro erhalten soll. Von den Mitgliedsstaaten sollen nochmals Mittel in derselben Höhe mobilisiert werden. Voraussichtlich wird der Fonds noch aufgestockt. Zudem braucht es weitere Maßnahmen auf nationaler Ebene, um einkommensschwächere Haushalte von den steigenden Kosten zu entlasten. 

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